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刘训忠在喇叭河南岸违法建房不服水行政处罚案
时间:1997-06-12

案情简介
1994年8月初,射阳县千秋乡村民刘训忠历时l个月零6天在喇叭河南岸(胜利河与喇叭河交界处向西约200米地段)的河坡及河床上,擅自填土筑基。l995年1月刘训忠未经批准,用7天时间在新筑的地基上建成主房(砖瓦结构平房)3间(12.20米×7.7米),计93.94平方米。同年秋天,再次擅自建厨房(砖瓦结构平房)2间(6.19米×4.0米),计24.76平方米。l997年初,射阳县水利局接到举报后即派员到实地勘察,确认刘训忠所建5间房属违法建筑。为此,该局于l997年1月16日作出“限期自行拆除违章建筑,并恢复排水河道原状”的处罚决定。
刘训忠以“所建住房地址是经千秋乡政府和土地管理部门共同确定为新增居民点,且建房前已办理建房手续,并取得合法土地使用权和房屋所有权”为由,不服射阳县水利局的处罚决定,依法向盐城市水利局申请复议。盐城市水利局经过复议后,于l997年4月13日作出维持射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定的《行政复议决定书》。刘训忠仍不服,遂向射阳县人民法院提起“1.不服射阳县水利局作出的射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定,请求人民法院予以撤销;2.案件诉讼费由射阳县水利局承担”的行政诉讼。6月11日,射阳县人民法院经过公开庭审后,依法作出维持射阳县水利局的行政处罚决定的判决。
法院判决后,刘训忠拒不执行。射阳县水利局依法向射阳县人民法院申请强制执行。l998年4月16日射阳县人民法院对刘训忠违章建筑依法进行强制拆除。l998年11月26日射阳县水利局派员对刘训忠实施的“恢复排水河道原状”,清除屋基土方进行了验收。

法律文书文件摘录
1997年1月16日射阳县水利局对刘训忠作出《水行政处罚决定书》(射水政[1997]水罚第001号):
现查明刘训忠于1993年在千秋乡喇叭河南岸违章建筑违反《江苏省水利工程管理条例》第八条第(四)项,根据《江苏省水利工程管理条例》第三十条第(一)项之规定,决定给予以下行政处罚:限你于1997年2月18日前自行拆除违章建筑,并恢复排水河道原状。如不服本决定可以在接到处罚决定书之日起15日内向盐城市水利局申请复议或者向射阳县人民法院起诉。逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不履行本决定的,我局将申请人民法院强制执行。

1997年2月14日刘训忠向盐城市水利局递交《行政复议申请书》:
申请事项:要求撤销射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》,维护申请人建房居住的权利。
事实与理由:申请人现在建房居住的千秋乡喇叭河口地段,在申请人建房前的确曾用于排水,但后因上游河水带来大量泥沙淤积,原来的水渠逐渐被填实,有些地段甚至高出平地,这样就丧失了排水的功能,当地行政部门考虑到修复所需工程量巨大,就放弃了这条排水渠道,另在该地北侧重新挖了一条新的排水渠,并已使用十多年。
80年代,射阳县千秋乡战斗村一组的原村民居民点已饱和,后经射阳县千秋乡人民政府及土地管理部门的考证,决定充分利用旧的喇叭河口荒废河道,即申请人现在居住的地区,建立新的居民点。至此。现已有包括申请人在内的l4户群众在此地建房共42间,而且每家建房时都完全履行了建房所必须的手续,现各住房也都有射阳县人民政府颁发的确认取得合法土地使用权(宅基地)和房屋所有权的《村镇房屋所有权证》。
综上所述,申请人l993年在千秋乡喇叭河口建房居住是得到?也不妨碍水利建设,不违反《江苏省水利工程管理条例》的有关规定,且现在已有14户居民在此建房居住。形成了新的居民点。如迎合某些人的短浅之见,责令我们强制拆除(现才通知申请人一家),势必会给此地居民造成大量财产损失,而由此也不会带来任何收益,故提出此复议申请书,望上级水行政部门查清事实真相,维护申诉人的申请所求,不甚感激。

1997年2月18日盐城市水利局向射阳县水利局发出《行政复议案件受理通知书》(盐水政复案字(1997]第001号):
刘训忠不服你局1997年1月16日作出的射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》,向我局申请复议。我局已决定受理。现将复议申请书副本送给你局,请在收到复议申请书副本之日起10日内,向我局提交作出具体行政行为的有关材料或证据,并提出答辩书。

1997年2月24日射阳县水利局向盐城市水利局递交《答辩书》:
应申请人答辩事项:
请求维持射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》。
事实与理由:
一、l997年1月14日临海农场副场长周德富专程送来苏临总字[1997]3号《关于清除喇叭河疏浚工程障碍以及战备桥西5009公路北侧违章建筑的紧急请示》,我局依据水利部3号令第九条立案条件,决定立案查处。当天派县水政监察大队5人到案发地实地调查、勘察,到,临海农场搜集有关证据。l月15日调查人填写《水行政违法案件调查报告》拟出处理意见。1月16日由赵局长签发了《责令停止水行政违法行为通知书》、射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》,1997年1月31日送达申请人刘训忠。以上是查处该案的程序过程。
二、l997年2月19日下午我局签收市水利局送达的刘训忠复议申请书副本。收文后,对申请人提出的复议请求及事实理由进行了慎重的会办。会办结论意见要求复议机关维持射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》的处罚决定。其理由如下:
1.申请人刘训忠违法建筑事实清楚。刘训忠于l993年上半年将喇叭河河床顺河向东西筑填屋基33米高出原地面。1993年下半年自建主房3间(12.2米×7.7米)、建厨房2间(6.9米×4米)。证据:见调查笔录、拍摄照片、临农苏临总字[1997]3号文。
2.我局作出的处罚决定符合现行法律法规规定。喇叭河是千秋乡、临海农场共同使用管理的公用河道,案发地段又是场、乡交界处(千秋乡政府与临海农场关于权属界线协议书中明文协议以喇叭河河心为界),县水利局也从未发文宣布此河作为废河。尽管多年失修
及5009公路修筑期间取用土的影响,临海农场仍然想方设法安排资金修复,恢复供排水功能。这个事实可从临农苏临总字[1996]118号文《关于疏浚喇叭河西段的通知》看出,事实上也在疏浚。我局按照1986年颁发的《江苏省水利工程管理条例》第八条第(四)项“禁止在行洪、排涝、送水河道和渠内设置影响行水的建筑物、障碍物、设置鱼罾鱼簖或种植高秆植物”,查处是正确的。依条例第三十条第(一)项“县级以上水利部门除责令其停止违法行为、赔偿损失、采取补救措施外……”对该户进行水行政处罚适用法律条文也是正确的。
3.本案具体行政行为符合法定的权限。本案发生在射阳县境内,县水利局为县水行政主管部门,场、乡界河内的水事纠纷,符合《中华人民共和国水法》第四十五条规定由县水利局负责处理。是在规定的权限内。
4.具体行政行为符合法定程序。我局查处该案是按照水利部3号令的程序,依照法定的形式、手续、步骤,期限进行的。这可从提供的材料中核实。
三、对于申请人在行政复议中请书中所述事实与理由作以下反驳:
1.申请人在申请书中讲:“经射阳县千秋乡人民政府及土地管理部门的考证,决定充分利用旧的喇叭河口荒废河道建立新的居民点。”我们认为这是不成立的。其理由:(1)申请人至今未能提供这样的书面证据(退一步说就是有这样的决定,从法律上讲也是无效的,公用河道单方是不能作出这样的决定的)。(2)从临海农场提供的权属界线协议书(1994年2月21日由临海农场及该土管所与千秋乡人民政府及土地管理所签定的权属界线协议书)第1条以喇叭河河心为界来看,土地所有权的权属范围界限十分明确,可以说明千秋乡人民政府不会同意或作出该河为居民点的决定。其他l3户的住房绝大多数建在河南青坎及堆坡上,而刘训忠所建5间房屋及扛填的屋基在河床上,废了河、影响了临海农场冬春疏浚工程的建设。所以说,申请人所讲的千秋乡人民政府及土地管理部门所作出的建立新居民点的论点是不成立的,也是无根据的。
2.申请人讲:“包括申请人在内的14户群众在此地建房共42间,而且每家建房时都是完全履行了建房所必须的手续的。”这一说法十分荒唐。《江苏省水利工程管理条例》第十五条:“确因生产、工作需要,必须在水利工程管理范围内兴建的工程设施和建筑物,应当从严控制,建筑单位必须先将建设项目的选址地点、工程规模、结构形式和占地范围,按分级管理权限,向水利部门提出书面申请报告,经审查批准后,方可向上级主管机关报送设计任务书……在水利工程管理范围内,改变工程设施及建筑物的使用用途以及工程位置、布局、结构,应事先征得水利部门同意。”而申请人所说:乡政府及土地管理部门的决定将该段喇叭河作新的居民点,我局从未接到有关申请,更无有关批文同意将喇叭河作居民点。所以说乡政府即使有这样的决定也是错误的。至于村镇建房手续据我们所知村镇居民,建房必须办理“三证”后方可开工建筑,即乡土地管理部门发的《临时用地许可证》,村镇办颁发的《建设许可证》、《施工许可证》。在调查笔录中刘训忠讲,至今《土地使用证》、《建房施工许可证》没有办理。而在复议申请书中讲完全履行了建房所必须的手续,不是自相矛盾吗?
对刘训忠提供的《村镇房屋所有权证书》,我们认为此件只能证明该财产是他个人的,不能作为应履行的申请审批的证件看待。
以上答辩供复议机关复议时参考。

1997年4月13日盐城市水利局作出《行政复议决定书》(盐水政复[1997]01号):
申请人刘训忠不服被申请人射阳县水利局l997年1月16日作出的射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定,依法向本局申请复议。
现经本局查明:申请人刘训忠自1994年8月份始,历时l个月零6天,在射阳县千秋乡喇叭河南岸(胜利河与喇叭河交界处向西约200米地段)的河坡及河面上,擅自填土筑屋基。l995年1月份,申请人未经批准,又用7天时间在所筑的屋基地上,建成主屋(砖瓦结构平房)3间(12.20米×7.7米),计83.9平方米。同年秋天,再次擅自建厨房(砖瓦结构平房)2间(4.0米×6.19米),计24.8平方米。在申请人填筑屋基建房期间,临海农场和射阳县土地管理局等有关部门和单位发现后曾派员阻止其非法扛土行为,申请人也曾当
面保证不再扛土,也不在此建房。但当劝阻人走后,申请人仍然继续扛土建房,从而导致了这起水事违法案件的发生。被申请人射阳县水利局对此案非常重视,经过实地勘察和立案、调查取证,根据《江苏省水利工程管理条例》第三十条第(一)项规定,于1997年1月16日对申请人作出了限于l997年2月28日前自行拆除违章建筑,并恢复排水河道原状的水行政处罚决定。对此,申请人不服,向本局申请复议。
本局认为:申请人未经被申请人批准,擅自在河道管理范围内填土建房,其行为违反了《中华人民共和国水法》第二十四条第三款“未经有关主管部门批准,不得在河床、河滩内修建建筑物”和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道滩地存放物
料,修建厂房或者其他建筑设施”“必须报经河道主管机关批准”以及《江苏省水利工程管理条例》第八条第(四)项“禁止在行洪排涝、送水河道和渠道内设置影响行水的建筑物”的规定。
根据《行政复议条例》第四十二条第(一)项规定,经本局行政复议委员会复议决定:依法维持被申请人射阳县水利局射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定。
申请人如不服本复议决定,可以在接到本复议决定书之日起l5日内,向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行复议决NT>

1997年4月29日射阳县人民法院向射阳县水利局发出《应诉通知书》([1997]行通字第l3号):
我院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条和第四十一条的规定,决定受理刘训忠诉你机关不服水行政处罚案一案,现将原告起诉状副本送达你们,同时将应诉的有关事项通知如下:
一、在起诉状副本送达回证上签收,并注明收到日期后,将送达回证退回本院。
二、你机关应在收到起诉状副本后10日内,向本院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状及副本2份,一并提交本院。
三、填写法定代表人身份证明书。于5月10 日前提交本院。如需委托代理人代为诉讼的,应将填写好的授权委托书一并提交本院。

1997年5月6 日射阳县水利局向射阳县人民法院递交《行政答辩状》:
一、案情及查处过程简述如下:
1997年1月14日临海农场副场长周德富专程送来苏临总字[1997]3号《关于清除喇叭河疏浚工程障碍以及战备桥西5009公路北侧违章建筑的紧急请示》,口头反映原告违法建房概况。我局依据水利部3号令第九条立案条件,决定立案查处,当天派县水政监察大队5人到案发地实际调查、勘察,到临海农场等地搜集有关证据。
经查明,原告在千秋乡喇叭河南岸(胜利河与喇叭河交界处向西约200米地段)的河坡及河面上,未经水行政主管部门批准,擅自填河扛土建房。自1994年8月至l995年秋,先后扛填河道33.0米作屋基,建主房3间(12.2米×7.7米),厨房2间(4.0米×6.19米)。详见书证、笔录、证人证言。原告行为违反了《中华人民共和国水法》第二十四条第三款“未经有关主管部门批准,不得在河床、河滩内修建建筑物”和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条“在河道滩地存放物料,修建厂房或者其他建筑设施”“必须报经河道主管机关批准”以及《江苏省水利工程管理条例》第八条第(四)项“禁止在行洪排涝、送水河道和渠道内设置影响行水的建筑物”的规定,并告知原告。l997年1月15日调查人填写《水行政违法案件调查报告》拟出处理意见。1月16日由赵局长签发了射水政[1997]水罚字第001号《水行政处罚决定书》,原告对此不服,2月24日向盐城市水利局申请复议,4月13日市水利局复议决定:依法维持射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定,原告仍不服向贵院提出诉讼。
二、对原告诉讼理由与要求答辩如下:
(一)原告诉讼讲“原告建房所用宅基地是经政府批准的”。
我们调查、取证,对照有关法规的结果是:原告擅自将临海农场与千秋乡交界的喇叭河填河床33.0米形成宅基地,这里存在3个问题:一是我局是县水行政主管部门(又称河道主管机关),在河道管理范围内兴建各类建筑设施必须经我局批准。原告没有履行这方面申请审批手续,违反了《中华人民共和国水法》第二十四条,《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条,《江苏省水利工程管理条例》第八条的规定。千秋乡政府、土管所不会批准,因批准的前提不存在。二是l994年2月21日千秋乡政府、土管所与临海农场签订的权属界线协议书第l条明文“以喇叭河河心为界”。原告于1994年8月从喇叭河南岸扛土到北岸,此行为不仅违反水法规,也违反土地管理有关法规。临海农场认为是一种土地侵权行为,向县土管局报告,在扛土近2/3时县_-k管局、千秋乡土管所派人现场查处制止,原告表态不扛土不建房,可原告在土管部门人员走后继续强行扛土建房。三是在我们对原告调查笔录中,原告自认至今《土地使用证》没有办理。鉴于原告无视法律法规,不听劝止,不履行
任何土地使用手续,所谓“原告建房所用宅基地是经政府批准的”是不成立的。
(二)原告所说“被告不顾原告及其他户的利益,盲目作出处罚决定”。我们不妨回头看一下:我们严格按照水利部3号令《违反水法规行政处罚程序暂行规定》进行查处。可朋我们提供的《水事违法案件受理、立案呈批表》、《水事违法案件调查笔录》、《水事违法案件调查报告》、《违反水法规行政处罚决定通知书》,农场提交的《土地权属界线协议书》、《关于疏浚喇叭河西段的通知》、《关于改造5009公路的协议》、《调查笔录》,县土管局《调查笔录》,千秋乡村建办《调查笔录》看出,原告违法建筑事实清楚,适用法律法规适当,程序合法,是否盲目作出处罚决定不是显而易见吗?
(三)原告诉讼讲:“对部分条件相同的住户却作出不同的处罚,显失公正。”
原告在诉讼中前后矛盾,诉讼前段讲对其他户没有作出任何处罚决定,后段又讲“对部分条件相同的住房却作出不相同的处罚,显失公正”。原告是否要撤销自己的诉讼,请自思。事实上,我局对其他户还未查处,更谈不上作出任何处罚决定。对其他户未查的理由是临
海农场与县政府达成协议,由县政府出面调处,县有关领导人也正在处理。所以说,“对部分条件相同的住户却作出不同的处罚,显失公正”这是不成立的。综上所述,要求县人民法院依法审理、判决维持我局作出的射水政[1997]水罚字第001号行政处罚决定。

1997年6月1 1日射阳县人民法院作出《行政判决书》([1997]射行初字第17号):
原告刘训忠不服被告射阳县水利局水行政管理处罚一案,向本院提起诉讼。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告刘训忠,被告的委托代理人赵杰仁、刘龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告射阳县水利局认定原告刘训忠在千秋乡喇叭河心建违章建筑,适用《江苏省水利工程管理条例》有关规定,处罚拆除原告违章建筑,并恢复排水河原状。原告刘训忠认为:千秋乡喇叭河早已丧失排水功能,我在河道建房是事实,但在复议期间,已自行拆除河心2间厨房,-此外,被告处罚显失公正,请求法院判决撤销。被告射阳县水利局辩称:我局接到举报,查明原告未经批准在千秋乡喇叭河南岸的河坡及河面上建房,我局处罚拆除其违章建房是依法行使职权的行为,请法院依法维持。
经审理查明:原告刘训忠未经批准,从1993年起擅自将千秋乡战斗村地段的喇叭河填平建主房3间,建筑面积为90.28平方米,厨房2间,建筑面积为60.68平方米,直接影响喇叭河的贯通。被告据此事实,认定原告刘训忠违反《江苏省水利工程管理条例》规定,并依据此条例,限原告自行拆除违章建筑,恢复排水河原状。原告对被告处罚不服,又向市水利局申请复议,市水利局维持被告处罚,原告仍不服,以不影响防洪排泄、被告处罚显失公正为由,向我院提起行政诉讼,要求撤销处罚,保留房屋。
上列事实,有原告本人陈述及房屋产权证书,被告亦向本院递交了举报材料及现场勘验照片等事实依据及法律依据,经当庭查证属实。
本院认为:原告刘训忠未经批准,擅自在河坡及河面上建房,此行为违反了水行政管理的有关规定,被告处罚拆除,认定事实清楚,适用法律准确,程序合法。为维护和监督行政机关依法行政,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定,判决如下:
维持被告射阳县水利局l997年1月16 E1对原告刘训忠所作的射水政[1997]水罚字第001号水行政处罚决定。
案件受理费80元,由原告承担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起15日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
1997年8月5日射阳县水利局向射阳县人民法院递交《水行政违法案件行政处罚强制执行申请书》(射水申字[1997]001号):
1997年1月16日我局下达的射水罚字第[1997]001号《水行政处罚决定书》,已发生法律效力,被处罚人刘训忠拒不执行你院于1997年6月11日[1997]射行初字第17号作出的行政判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条的规定,特申请射阳县人民法院强制执行。

案例评析
本案经?被依法强制拆除、恢复河道工程原状而告终。它给我们两点启示。  

一是刘训忠的违法建房行为理应受到法律制裁。刘训忠早在1995年扛土建房基期间,就被有关部门制止。但刘训忠当劝阻人员离开后,仍我行我素,直至后来又擅自两次建成违法房屋5问。刘训忠知法违法,直至顶风与水法律法规抗衡,理应依法受到处罚。
二是千秋乡人民政府编制土地利用总体规划必须依法进行。就本案而言,刘训忠提供的1996年9月1日由射阳县人民政府颁发的《村镇房屋所有权证》中,只注明该5问房坐落在战斗村一组,其所有权性质为私有财产,除此之外,没有任何法律效力。而刘训忠声
称其房屋建在乡政府规划的居民点,却又始终提供不出有效证据。而事实如刘训忠所说的于法于理都不容许的有两点:一是在县管的河道管理范围内,必须经县水利局审查批准;二是把居民点规划在具有供排水、行洪功能的喇叭河口,是将人民的生命财产当儿戏。
射阳县水利局对刘训忠的违法行为所作出的行政处罚,就其情节,依照《江苏省水利工程管理条例》第三十条第(一)项对其实施处罚,仅限期拆除、恢复原状是不够的,还应裁量给予适当的经济处罚。

 

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